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Le détail du "big bang" de la formation professionnelle décidé par le gouvernement

Il était annoncé et est désormais officialisé. Il y aura bien un réel bouleversement du système de formation professionnelle, tant dans sa gouvernance reprise en main par l’État que dans son fonctionnement et son financement qui reposeront davantage sur l'initiative individuelle. La ministre du Travail, Muriel Pénicaud, a dévoilé le 5 mars 2018 ses arbitrages concernant cette nouvelle réforme, la quatrième en 14 ans, après la proposition d'un accord négocié dans l'urgence par les partenaires sociaux. Création d'une agence publique fusionnant Cnefop, Copanef et FPSPP, voire la CNCP, transfert de la collecte à l'Urssaf, transformation des Opca en opérateurs de compétences par filière, valorisation en euros du CPF, refonte du CEP avec des prestataires sélectionnés par appels d'offres... Le pari de l'exécutif : proposer un dispositif simplifié et plus "agile" à l'horizon 2020.

 

La loi du 16 juillet 1971, élaborée après un accord des partenaires sociaux négocié dans la foulée des mouvements de 1968, a défini les fondements du système actuel de formation professionnelle. Réformé à de nombreuses reprises, le dispositif va être cette fois complètement transformé. Avec à la clé un changement de modèle qui fera la part belle à l'État en matière de gouvernance et de gestion des ressources financières au détriment des partenaires sociaux pour ce qui concerne la formation continue et des régions en matière d'apprentissage. La réussite reposera grandement sur la capacité des actifs à en saisir les enjeux et les nouveaux modes de fonctionnement.

UNE PROMESSE DE CAMPAGNE TENUE

Il n'y a pas de véritable surprise. La réforme structurelle décidée par le gouvernement reprend dans ses grandes lignes les promesses d'Emmanuel Macron et de son équipe lors de la campagne présidentielle : objectif de simplification du système sous l'égide de l'État, faire des individus les acteurs de leur évolution professionnelle et les gestionnaires directs de leurs droits à la formation en écartant les intermédiaires... Et si concertation entre les différentes parties prenantes il y a eu, de même qu'une négociation en bonne et due forme des partenaires sociaux, la ministre du Travail avait laissé peu d'espoir aux syndicats et au patronat au sujet de la reprise in extenso de leurs propositions, et ce avant même qu'ils mettent un terme officiel à leurs discussions.

Interrogée sur l'antenne de Cnews le 22 février, Muriel Pénicaud avait ainsi fait part de sa satisfaction concernant l'amélioration des droits des salariés en matière de possibilité d'accès à la formation. Mais, surtout, la ministre du Travail avait fait part de sa déception au motif que les partenaires sociaux avaient, selon elle, fait l'impasse sur la simplification du système, que ce soit en matière de lisibilité financière ou au sujet de sa gestion historiquement déléguée par la puissance publique aux partenaires sociaux et à leurs outils paritaires. 

Confirmant la "révolution" promise par le chef de l'État (lire sur AEF), Muriel Pénicaud avait alors annoncé un "big bang" du système sans en dévoiler les contours. C'est désormais chose faite.

CNEFOP, COPANEF ET FPSPP VOUÉS À DISPARAÎTRE

Bastion de la gestion paritaire, la formation continue va singulièrement changer de régime de gouvernance même si les partenaires sociaux conserveront le pilotage de certains outils appelés à changer de nature et de fonction. Selon le ministère du Travail, le gouvernement a décidé de fusionner les principales instances de gouvernance au sein d'une "agence de régulation" qui devrait prendre la forme d'un "établissement public" et voir siéger en son sein l'État, les partenaires sociaux et les régions. 

Au ministère, on assure pour l'heure que l'attribution de sa présidence est un sujet secondaire et qu'il n'est pas encore tranché... Pour mémoire, traditionnellement, les établissements publics sont placés sous la tutelle directe d'un ministère. Dénommée "France compétences", cette nouvelle agence publique assurera les fonctions aujourd'hui dévolues aux :

• Cnefop (Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles) qui rassemble des représentants de l'État, des régions, des partenaires sociaux, des organismes et acteurs intéressés et des personnalités qualifiées ;

• Copanef (Comité paritaire national de l'emploi et de la formation professionnelle), structure de gouvernance politique constituée des seules organisations syndicales et patronales représentatives au niveau national interprofessionnel (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, FO, CPME, Medef, U2P) ;

• FPSPP (Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels) géré depuis sa création en 2010 par les partenaires sociaux membres du Copanef et chargé, grâce à un transfert d'une fraction des contributions légales des entreprises collectées par les Opca (Organismes paritaires collecteurs agréés), de financer des actions de formation au bénéfice des salariés et, de plus en plus au fil du temps, des demandeurs d'emploi. Ce Fonds paritaire assure aussi une mission de péréquation des fonds via des reversements aux Opca.

UNE AGENCE "CENTRALE" AUX PRÉROGATIVES ÉTENDUES

Quadripartite donc, l'agence "France compétences" assurera les missions de ces trois instances auxquelles s'ajouteront de nouvelles, compte tenu de l'évolution de l'architecture financière de la formation continue et de celle en alternance négociée par les partenaires sociaux dans le cadre de leur projet d'ANI (accord national interprofessionnel) que le gouvernement a décidé de reprendre à son compte.

Deux contributions uniques pour les entreprises en faveur de l'alternance et de la formation

Poussés en ce sens par l'exécutif, les partenaires sociaux ont revu le mode de financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Deux nouvelles contributions vont être créées pour les entreprises afin de financer l'ensemble de ces voies de formation, à coût constant conformément à la demande du patronat qui avait fait de cet objectif une ligne rouge pendant la négociation sur la formation et la concertation sur l'apprentissage qui se sont achevées courant février.

Actuellement, les entreprises assujetties à la taxe d'apprentissage doivent s'acquitter d'une taxe de 0,68 % de leur masse salariale brute. Cette contribution est collectée par les Opca au niveau national et par les CCI en région au titre des réseaux consulaires.

En matière de formation professionnelle, les taux sont de 0,55 % pour les entreprises de moins de 11 salariés et de 1 % pour les autres. 

À l'avenir, deux contributions co-existeront pour un produit équivalent au total actuel et toujours soumis aux évolutions conjoncturelles : 1,23 % pour les moins de 11 salariés et 1,68 % au-delà. Pour l'ensemble des entreprises, le prélèvement au titre du financement des formations en alternance (contrats d'apprentissage et de professionnalisation) s'échelonnera en fonction de leur taille, entre 0,68 % pour les moins de 11 salariés et 0,90 % pour celles employant 300 salariés et plus, selon le projet d'accord négocié par les partenaires sociaux. Le ministère évoque, lui, un taux moyen de 0,85 %, les exonérations actuelles pour les TPE employant au moins un apprenti devant rester en vigueur.

La future agence "France compétences" aura plusieurs missions principales. Elle devra en premier lieu veiller à ce que les coûts des contrats d'apprentissage ne divergent pas outre mesure pour une même formation. Le ministère du Travail rappelle qu'aujourd'hui que le "tarif" peut varier entre un et six pour une formation aboutissant au même diplôme ou titre. Pour les contrats de professionnalisation, les différences seraient bien moindres, de l'ordre de 50 % au maximum, selon la rue de Grenelle.

Cette agence va également élaborer un cahier des charges destiné à fixer le cadre d'évaluation de la qualité de l'ensemble des prestataires de formation (organismes privés et publics, y compris les CFA) dont l'activité sera conditionnée à l'obtention d'une certification. L'exécutif a décidé de s'appuyer sur le Cofrac (Comité français d'accréditation) qui sélectionnera les organismes appelés à certifier les opérateurs de formation.

Le référencement de l'offre de formation continue mené par les partenaires sociaux avec le Datadock, de même que les listes de formations éligibles au CPF (compte personnel de formation) définies aux niveaux national et régional et par les branches, seront donc abandonnés.

PÉRÉQUATION POUR L'ALTERNANCE ET LES MOINS DE 50 SALARIÉS

"France compétences" assurera par ailleurs une mission de péréquation d'une partie des contributions des entreprises au titre de l'alternance et de la formation continue. Elle devrait ainsi piloter la redistribution aux CFA et aux organismes de formation des trois quarts des ressources destinées à financer les contrats d'apprentissage et de professionnalisation. Soit trois milliards d'euros environ, un milliard devant être laissés à la main des Opca qui perdront leur fonction de collecte de la taxe d'apprentissage et des contributions Formation des entreprises. Cette mission sera désormais intégralement assurée par l'Urssaf et les fonds seront gérés par la Caisse des dépôts.

La nouvelle agence assurera également une mission de "mutualisation asymétrique" des ressources financières au profit des seules entreprises de moins de 50 salariés. La fraction de la collecte qui sera réservée à cet effet n'est pas arrêtée à ce jour et doit encore faire l'objet de discussions entre le gouvernement et les partenaires sociaux.

Il s'agit de la confirmation d'une évolution majeure actée par la loi Sapin du 5 mars 2014 qui a déjà permis de rompre avec le principe fondateur de la gestion paritaire via les Opca qui reposait sur une mutualisation des fonds au premier euro avec une possibilité de redistribution à toutes les entreprises, quelle que soit leur taille. Cette règle a souvent été accusée d'être une des principales faiblesses du système par ses détracteurs, les grandes entreprises étant bien souvent les principales bénéficiaires de la mutualisation pourtant pensée à l'origine pour favoriser les TPE-PME.

Une page se tourne pour les Opca dont le nombre va être réduit

Bras armés des partenaires sociaux en termes de gestion des ressources financières de la formation professionnelle, les Opca seront transformés en "opérateurs des compétences", a tranché le ministère du Travail. Créés par la loi quinquennale de 1993, ils assuraient depuis 1995 la collecte et la mutualisation des fonds prélevés par l'impôt en lieu et place de l'État et avaient récupéré une partie de la collecte de la taxe d'apprentissage après la dernière réforme de 2014 (lire sur AEF).

Aujourd'hui au nombre d'une vingtaine, dont deux intervenant au niveau interprofessionnel (Agefos PME piloté par la CPME et Opcalia par le Medef), leur nombre devrait être progressivement revu à la baisse. L'exécutif souhaite en effet que les futurs "opérateurs de compétences" soient organisés selon une logique de filière professionnelle, ce qui suppose des rapprochements alors que le travail en cours de fusion des branches avance à un rythme modéré malgré la pression mise par le gouvernement. Cette réforme interroge l'avenir des deux collecteurs interprofessionnels qui rassemblent des branches hétéroclites dont les ressources pour la formation sont gérées au sein de sections professionnelles relativement étanches.

Outre la gestion d'environ un milliard d'euros au titre du financement des CFA, les "opérateurs de compétences" auront pour mission première de proposer des prestations d'appui-conseil aux branches professionnelles qu'ils couvriront. Ils contribueront ainsi aux politiques de GPEC (gestion prévisionnelle des emplois et des compétences) et à la co-construction des diplômes. Le gouvernement a ainsi décidé, conformément aux conclusions de la concertation sur l'apprentissage et aux dispositions du projet d'ANI sur la formation, d'accorder davantage de place en la matière au patronat et aux syndicats.

Il s'agit donc d'une véritable révolution pour ces organismes qui resteront paritaires mais vont devoir changer de métier pour ceux qui perdureront. Tous ont anticipé cette évolution et commencé depuis plusieurs années à proposer à leurs branches et entreprises adhérentes des services autres que la simple collecte des taxes et leur redistribution, en particulier dans le champ des ressources humaines. Mais à des degrés très divers en fonction des opérateurs. Ce changement de périmètre d'intervention a été acté par les partenaires sociaux et le Parlement dès 2004, confirmé par la loi en 2009 et renforcé lors de la dernière réforme, en 2014. Gratuites pour les adhérents, ces prestations étaient financées par les frais de gestion.

Créés avant les Opca il y a une quarantaine d'années dans les secteurs dits "hors champ", les FAF (fonds d'assurance formation), présents notamment dans l'agriculture, l'économie sociale et les métiers du spectacle et de la communication, devraient conserver davantage de marges de manœuvre. Outre les contributions imposées par la loi, nombre d'entre eux collectent et gèrent déjà des versements supplémentaires décidés après accord des partenaires sociaux au niveau de la branche qui ne sont donc pas des obligations légales fixées par l'État, le privant ainsi d'exercer un contrôle sur leur utilisation.

À ces contributions conventionnelles peuvent s'ajouter des versements volontaires des entreprises afin de bénéficier de services supplémentaires au sujet desquels la puissance publique n'a également pas son mot à dire. Plusieurs branches ont d'ores et déjà pris cette décision visant à augmenter les obligations des employeurs en matière de financement des entreprises. Il est probable que davantage de branches négocient la mise en place de ces versements conventionnels et volontaires afin que les futurs "opérateurs de compétences" puissent conserver une autonomie financière.

Aujourd'hui, les Opca se financent en prélevant des frais de gestion sur leur collecte, ce que fera aussi l'Urssaf. Approchant les 10 %, ces frais permettent de financer les coûts de structures : salaires, locaux, investissements... Le ministère du Travail envisage de "challenger" sur ce point les futurs "opérateurs de compétences". A l'heure actuelle, l'activité de ces organismes gérés par les partenaires sociaux représente un secteur économique à part entière avec environ 6 000 salariés. Leur disparition pure et simple aurait pour conséquence un plan social d'une très grande ampleur. Ce que ne souhaite pas l'exécutif et est inenvisageable pour des "patrons" comptant dans leurs rangs des organisations syndicales.

CHANGEMENT DE RÉGIME POUR LE CPF

Si le gouvernement a choisi de totalement écarter les propositions des partenaires sociaux sur la gouvernance du système de formation en limitant leur pouvoir de gestion paritaire, il fait siennes les dispositions de leur projet d'accord concernant le CPF dont les droits vont être significativement augmentés. D'un droit de 20 heures par an plafonné à 150 heures aujourd'hui, les salariés pourront bénéficier, au terme de la réforme, d'un total de 400 heures à raison d'une alimentation annuelle de 35 heures. Soit le total de droits aujourd'hui prévu pour les salariés non-qualifiés. Pour ces derniers, le plafond est fixé à 550 heures. En outre, contrairement au système en vigueur, les salariés à temps partiel, jusqu'à un mi-temps, bénéficieront des mêmes droits que les personnes à temps plein. 

Est également reprise la proposition du patronat et des syndicats de créer un "CPF de transition" destiné à succéder au CIF (congé individuel de formation) pour permettre des reconversions professionnelles lourdes. Toutefois, rien n'est dit à ce stade sur le maintien de la rémunération des bénéficiaires de ce "super CPF" pendant leur formation, ni sur le différentiel de coût, le coût moyen d'un CIF s'échelonnant de 24 945 euros (pour un CIF-CDD) à 25 649 euros (pour un CIF-CDI), selon l'enquête qualitative 2016 du FPSPP.

DES DROITS CRÉDITÉS EN EUROS

Une évolution de taille a cependant été décidée par le gouvernement : le CPF ne sera plus comptabilisé en heures mais en euros gérés par la Caisse des dépôts, scénario qu'avaient frontalement refusé les partenaires sociaux. L'alimentation prévue correspond à 500 euros par an avec un plafond de 5 000 euros, ces montants s'élevant respectivement à 800 et 8 000 euros pour les personnes ne disposant d'aucun diplôme (niveaux VI et V bis). Le coût horaire serait donc dans tous les cas supérieur à 14 euros, contre 12 euros aujourd'hui pour les formations engagées dans le cadre du CPF, affirme l'exécutif.

Or, selon les données collectées par la Caisse des dépôts le taux horaire pratiqué par les Opca pour les formations CPF engagées par les salariés varie entre 24 et 52 euros, soit un montant moyen de 41,61 euros pour l'ensemble des collecteurs. Pour les demandeurs d'emploi, le coût horaire est nettement moindre, inférieur à 10 euros. Reste aussi au gouvernement et aux partenaires sociaux à s'entendre sur un taux de conversion des droits accumulés au titre du DIF (droit individuel à la formation) qui doivent s'éteindre le 31 décembre 2020 et, depuis 2015, du CPF.

De plus, c'était acté, les détenteurs d'un compte pourront l'activer à leur guise grâce à une application accessible sur smartphone ou utilisable dans les agences Pôle emploi et avec l'aide des futurs prestataires du CEP (conseil en évolution professionnelle). Cet outil numérique permettra de consulter en temps réel ses droits et les montants financiers associés, de connaître les formations disponibles par bassins d'emploi, les taux de satisfaction de leurs utilisateurs sur le modèle d'un "Tripadvisor", les taux d'insertion professionnelle à l'issue des prestations, les dates de sessions possibles... L'objectif du gouvernement : pouvoir s'inscrire "en quelques clics" sans passer par des intermédiaires comme l'employeur ou les organismes financeurs que sont les Opca. 

Cette réforme répond positivement à une demande insistante de l'appareil privé de formation qui y voit une opportunité de développement de son activité. A condition que les individus s'en emparent, quel que soit leur profil socio-professionnel, ce qui est loin d'être gagné pour les peu ou pas qualifiés et les salariés des TPE-PME ne disposant pas d'un relais au sein de leur entreprise.

LA DÉLIVRANCE DU CEP MISE EN CONCURRENCE

Pour éviter ce écueil, le gouvernement table sur une refonte du CEP et s'appuie pour cela sur les dispositions négociées par les partenaires sociaux dans leur projet d'ANI. L'État, les partenaires sociaux et les régions vont définir un nouveau cahier des charges pour ce dispositif créé en 2015 qui reste à ce jour méconnu malgré la possibilité d'en bénéficier gratuitement auprès de cinq opérateurs : Pôle emploi, les missions locales, l'Apec, le réseau des Cap emploi, les Fongecif et Opacif.

C'est acquis, les missions locales et Pôle emploi conserveront leurs prérogatives pour proposer cette prestation au niveau national aux demandeurs d'emploi. En revanche, le ministère veut procéder par appels d'offres pour sélectionner les organismes qui s'adresseront aux salariés. Avec l'objectif de parvenir à un prestataire unique par région. L'avenir des Fongecif et de leur millier de salariés, qui ont déjà perdu leur fonction de gestion du CIF (après avoir perdu la collecte en 2014), est donc sérieusement questionné.

En réponse, le ministère pronostique que les opérateurs actuels seront en mesure de candidater de façon groupée aux appels d'offres, quitte à s'allier à des opérateurs privés qui ne manqueront pas de se positionner sur ce nouveau marché qui doit rester gratuit pour les individus. Les moyens financiers envisagés à cette fin par l'accord des partenaires sociaux, soit entre 200 et 300 millions d'euros par an, sont estimés suffisants par le gouvernement.

Baroud d'honneur des partenaires sociaux

Depuis la fin de la semaine dernière, le ministère du Travail a pris soin d'avertir les partenaires sociaux qui ont négocié le projet d'ANI et dont ils ont demandé la transposition fidèle et exhaustive dans le projet de loi devant porter les réformes de la formation, de l'apprentissage et de l'assurance chômage qui doit être présenté dans la deuxième quinzaine d'avril. Avant que Muriel Pénicaud ne présente lundi 5 mars les arbitrages du gouvernement, plusieurs représentants du patronat et des syndicats ont pris les devants pour tenter une dernière fois de faire revenir l'exécutif sur ses décisions.

"Faites le big, pas le bang", a ainsi demandé la veille le président du Medef dans une tribune publiée par le Journal du Dimanche. "On peut considérer que l'on ne va pas assez loin [dans le projet d'ANI] et demander que l'on amplifie les améliorations indispensables (faire le bing), mais il nous paraît délicat de vouloir à nouveau tout changer (faire le bang)", écrit Pierre Gattaz. "On peut pousser les Opca à être plus efficaces, mais on ne peut nier leur rôle indispensable de conseil et d'accompagnement des entreprises. Il s'agit de les réformer, pas de les supprimer", plaide-t-il en s'opposant à un transfert de la collecte aux Urssaf. En outre, celui qui quittera en juillet la présidence de l'organisation patronale considère que "valoriser le CPF en euros reviendrait à mettre à mal" la démarche de co-investissement en matière de formation entre les salariés et leurs employeurs. Appelant l'exécutif à respecter "la logique de l'accord signé", il redoute, dans le cas inverse, "un gel des investissements en matière de formation le temps que les acteurs retrouvent leurs marques".

Plus mesuré, Alexandre Saubot, le possible successeur de Pierre Gattaz à la tête du Medef qui a déclaré sa candidature dimanche 4 mars, salue l'accord trouvé par les partenaires sociaux, tout en jugeant "nécessaire d'aller plus loin". Il milite pour "un système plus lisible" et pour "accorder davantage de libertés à l'entreprise et à l'individu", ainsi que pour "une gouvernance simplifiée". Comme le gouvernement en somme.

Côté syndical, interrogé samedi sur France Inter, Laurent Berger a prévenu l'exécutif : "Attention à ce que vous allez faire. [...] Attention qu'à vouloir changer la gouvernance de ce système, on ne se mette pas davantage à travailler sur la tuyauterie que sur le réel des gens [...] Attention à cette forme de verticalité 'l'État s'occupe de tout et tout ira bien', non ce n'est pas vrai, on sait que c'est dans les territoires que la question des compétences est la plus pertinente [...] et pour ça on a besoin d'organisations syndicales et patronales qui se confrontent entre elles", a déclaré le secrétaire général de la CFDT. 

Selon les dires du ministère du Travail, cette réforme constitue "un pari énorme" avec, d'un côté, le possible effondrement de la consommation de formation des salariés et, de l'autre, un dérapage financier redouté à terme par Bercy en cas d'explosion de l'utilisation du CPF. C'est un fait, dans tout pari, il y a une part de risque.

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