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Réforme des retraites : les principales recommandations de Jean-Paul Delevoye

Après des négociations compliquées avec le gouvernement, Jean-Paul Delevoye, le haut-commissaire à la réforme des retraites, a présenté 18 juillet 2019 ses préconisations aux partenaires sociaux avant de les remettre au Premier ministre. Le programme, qui s’étale sur 15 ans, se veut à la hauteur des promesses faites par Emmanuel Macron lors de sa campagne présidentielle, c’est-à-dire vaste et ambitieux. Âge de départ, niveau des pensions et des cotisations, gouvernance : tout est passé en revue. Dans ce schéma, les carrières des actifs nés à partir de 1963 seraient recalculées en 2025. 

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Ce n’est pas encore un projet de loi, certes, puisque ce dernier est attendu pour la fin de l’année. Mais c’est tout de même une étape importante qui vient d’être franchie avec la remise au gouvernement du rapport de Jean-Paul Delevoye ce jeudi 18 juillet 2019, formulant des préconisations pour la création d’un régime universel de retraite. Avec cette étape, la fusion des 42 régimes de retraite dans un nouveau régime par points, où chaque euro cotisé vaudra les mêmes droits pour tous prend une nouvelle réalité. D’autant que le rapport préconise que toutes les carrières des actifs nés à partir de 1963 soient recalculées, dans seulement six ans, soit dès 2025.

Âge de départ, niveau de cotisation, architecture financière, dispositifs de solidarité : tout est passé en revue afin de mettre en place un système présenté comme "plus juste" et "plus lisible" par le haut-commissaire. Ce grand chambardement devrait prendre une quinzaine d’années, parfois plus, le temps de faire converger les taux de cotisation, de programmer l’extinction d’une partie des départs anticipés, de revaloriser les carrières des enseignants ou des aides-soignantes qui pourraient figurer, comme de nombreuses autres catégories d’actifs, parmi les perdants de cette réforme. Reste que les parcours heurtés, les moins aisés et les femmes devraient globalement être gagnants dans le nouveau régime, tandis que les autres assurés contribueront autant qu’aujourd’hui, ou plus, fait valoir le haut-commissariat.

Pour ce faire, une nouvelle phase de concertation avec les partenaires sociaux va s’ouvrir dès la fin août, avant la présentation du projet de loi. Patronat et syndicats seront reçus dès la semaine prochaine par la ministre des Solidarités et de la Santé et Jean-Paul Delevoye pour un premier temps d’échange et fixer le programme de travail. En attendant le résultat de ces discussions et les arbitrages à venir de l’exécutif, voici les principales dispositions envisagées par le haut-commissaire à la réforme des retraites et son équipe.

UN SYSTÈME EN POINTS UNIVERSEL

Qui sera concerné par la réforme ? Dans la proposition de Jean-Paul Delevoye, le système universel s’appliquera au plus tôt aux personnes nées en 1963 et après, et dont l’âge légal de départ en retraite, soit 62 ans, sera atteint à compter du 1er janvier 2025, c’est-à-dire dans un délai de 5 ans à compter de la présentation de la loi. Les générations des assurés dont l’âge légal de départ à la retraite est inférieur à 62 ans seront décalées (par exemple, pour ceux dont l’âge légal de départ est de 57 ans, la génération née en 1968 sera la première concernée). Toutefois, les assurés, y compris des générations nées à compter de 1963, qui partiront en retraite avant le 1er janvier 2025, notamment parce qu’ils bénéficient de dispositifs de départ anticipés (carrières longues, par exemple), ne seront pas concernés par l’application du système universel.

Les assurés acquerront donc des droits sur la base des nouvelles règles du système universel à compter du 1er janvier 2025. Ce scénario a la préférence de Jean-Paul Delevoye, mais d’autres options consistant à appliquer le système soit à une génération postérieure, soit aux nouveaux entrants sur le marché du travail, sont sur la table. Ce choix sera soumis à la concertation.

Les droits à retraite constitués au titre de la carrière professionnelle effectuée avant le 1er janvier 2025 "seront garantis à 100 %, avec application des règles des régimes de retraite auxquels les assurés ont appartenu", promet le Haut-commissaire, même si les modalités restent à préciser. Ces droits constitués concernent les points ou trimestres acquis au titre des activités exercées ainsi que ceux obtenus au titre des périodes d’interruption d’activité subies. Pour prendre en compte ces droits, une photographie des droits relatifs à la carrière effectuée sera réalisée au 31 décembre 2024.

Les modalités d’acquisition des droits dans le futur système. Les droits à la retraite seront comptabilisés en points. Quel que soit le statut professionnel, un euro cotisé permettra d’acquérir le même nombre de points, et chaque point engrangé augmentera le niveau de sa retraite. Ces derniers s’accumuleront tout au long de la carrière sur un compte unique de retraite, qui permettra à chaque Français de connaître le nombre de points dont il dispose.

Avec ce système, "il n’y aura pas de trimestres inutiles", fait valoir le HCRR. De fait, dans le système actuel, la validation d’un trimestre exige d’avoir cotisé au moins 150 Smic, et certains trimestres ne donnent pas lieu à augmentation de la retraite quand les quatre trimestres annuels sont déjà acquis.

Le système universel garantira pour tous les assurés l’acquisition de droits sur la totalité de leurs revenus d’activité (dans la limite de 120 000 € bruts annuels, soit environ 3 fois le plafond actuel du régime de base de la sécurité sociale). Une convergence pour les régimes dont le plafond est aujourd’hui différent vers la cible de trois plafonds de la sécurité sociale sera réalisée "de façon progressive, en maximum 15 ans".

Des cotisations identiques pour les salariés et les fonctionnaires… Les salariés du privé, des régimes spéciaux et les fonctionnaires auront un taux de cotisation identique de 28,12 %, partagé entre l’employeur (60 %) et le salarié (40 %), proche du niveau actuel des salariés du privé. Ce taux de 28,12 % se décomposera en deux cotisations : premièrement, une cotisation plafonnée de 25,31 % (soit 90 % des 28,12 %), génératrice de droits. Elle s’appliquera à toute la rémunération jusqu’à 120 000 € (soit 3 fois le plafond annuel de la sécurité sociale) ; ensuite une cotisation déplafonnée de 2,81 % (soit 10 % des 28,12 %), non génératrice de droits, qui s’appliquera à la totalité des rémunérations perçues sans limitation et "permettra de faire contribuer solidairement les plus hauts revenus au financement du système de retraite".

Les primes des fonctionnaires et des salariés des régimes spéciaux seront désormais prises en compte dans le calcul de la retraite, permettant de compenser notamment la fin de la règle des six derniers mois. Reste au gouvernement à en arbitrer les modalités. Pour assurer cette convergence de taux et d’assiette, le HCRR préconise une transition longue, de l’ordre de 15 ans.

et un barème de cotisation adapté pour les indépendants. Afin de ne pas imposer aux artisans, commerçants, exploitants agricoles et professions libérales un niveau de contribution jugé difficilement supportable, il est proposé que jusqu’à 40 000 euros, le taux de cotisation soit comme pour les autres catégories de 28,12 %, puis de 12,94 % (soit la valeur acquittée par les salariés) de 40 000 à 120 000 euros. En parallèle, serait définie pour ces derniers une assiette "brute" plus proche de celle des salariés.

En contrepartie d’une hausse de leur cotisation retraite, les indépendants paieraient ainsi moins de CSG.Là encore, le système devra s’appliquer "très progressivement, selon des rythmes adaptés à chaque profession", soit sur 15 ans. Il est par ailleurs proposé qu’une cotisation minimale identique pour tous les indépendants - au niveau correspondant à 600 Smic horaire - permette de garantir un niveau minimum de validation des droits pour ceux ayant de faibles revenus. Cela représenterait une hausse de cotisation pour les artisans et commerçants, et une baisse pour les agriculteurs.

Une indexation des droits acquis sur l’évolution des revenus moyens… "Le choix depuis 1987 d’une indexation sur l’inflation conduit à déprécier la valeur des droits à la retraite", estime le HCRR, qui privilégie donc une règle d’évolution de la valeur des points sur les revenus moyens en France. Reste que cette bascule vers un système plus favorable "ne pourra se faire immédiatement" : il est donc proposé que pendant une phase de transition, pendant laquelle l’indexation des points pourra continuer à être déterminée par pondération entre l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation et l’évolution des revenus moyens par tête, de façon à accompagner progressivement ce changement sans créer d’effet de seuil. En tout état de cause, la valeur du point ne pourra pas baisser, indique le Haut-commissariat.

Et des pensions indexées sur l’inflation. Au moment du départ en retraite, une fois la pension déterminée, l’indexation des retraites versées mensuellement suivra une règle de revalorisation distincte de celle prévue pour la valeur du point. Dans le système universel, il est proposé que la règle d’indexation des retraites reste celle prévue actuellement, c’est-à-dire fonction de l’inflation, contrairement à ce qu’avait envisagé Jean-Paul Delevoye initialement. "Les Français sont attachés à la notion de maintien du pouvoir d’achat", fait désormais valoir ce dernier. Toutefois, ce dernier laisse ouverte pour la possibilité pour les partenaires sociaux présents dans la gouvernance de se prononcer sur une éventuelle revalorisation des retraites en fonction des salaires, en fonction de ce que permettrait la conjoncture.

LES DISPOSITIFS DE SOLIDARITÉ

Des points de solidarité pour les périodes d’inactivité subies. Les périodes de chômage indemnisé, maternité, invalidité et maladie donneront droit à des points, financés par l’impôt au travers d"un Fonds de solidarité vieillesse universel. Actuellement, ils permettent de valider des trimestres, mais sans effet sur le salaire de référence. Les périodes de congé maternité donneront lieu à acquisition de points au 1er jour d’arrêt sur la base du revenu de l’année précédente ; les périodes de chômage sur la base de l’allocation versée au titre de ces périodes ; et les périodes d’invalidité à partir du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité. Il est en outre proposé de mettre un terme à la retraite pour invalidité dans les régimes fonctionnaires et dans certains régimes spéciaux. Une concertation devra ainsi s’ouvrir pour la mise en place d’un système d’invalidité aligné sur celui du privé.

Un minimum de retraite à 85 % du Smic net. Le système universel de retraite garantirait un minimum de retraite à 85 % du Smic net, contre 81 % pour les salariés dans le système actuel et 75 % pour les agriculteurs. Une proposition conforme au vœu du chef de l’État. Ce niveau doit permettre "de valoriser le travail, avec un écart plus significatif qu’aujourd’hui avec le minimum vieillesse", fait valoir le haut-commissaire. Il bénéficiera aux nouveaux assurés parant à la retraite à compter du 1er janvier 2025, et sera indexé sur l’évolution du Smic, et non plus sur l’inflation. Il correspondrait à la réalisation d’une carrière complète correspondant à la durée actuellement nécessaire au bénéfice du taux plein (soit 43 années d’assurance pour la génération 73). Les assurés n’auront donc plus besoin d’atteindre l’âge d’annulation de la décote (67 ans aujourd’hui).

Une majoration de 5 % dès le premier enfant. Jean-Paul Delevoye propose aussi de majorer les droits à la retraite de 5 % par enfant et dès le premier enfant, contre 10 % actuellement pour les parents de trois enfants et plus. Cette majoration des points acquis pourra être partagée entre les deux parents, alors que la majoration actuelle est accordée aux deux parents. À défaut, elle sera attribuée à la mère ; les femmes, qui "ont une pension moyenne inférieure de 42 % à celle des hommes", devant être "les principales bénéficiaires des mesures de solidarité liées aux droits familiaux".

Un dispositif de réversion unique. Un dispositif unique de réversion unique, sans condition de ressource, sera mis en place, garantissant 70 % du total des retraites perçues par le couple. La réversion reste réservée aux couples mariés. Les droits à réversion pour toute personne devenant veuve ou veuf d’une personne déjà retraitée au 31 décembre 2024 seront inchangés.

Les droits des ex-conjoints à une pension de réversion seront fermés pour les divorces qui interviendront après l’entrée en vigueur du système universel. Il appartiendra en effet aux juges des affaires familiales d’intégrer la question des droits à retraite dans les divorces, en particulier dans le cadre des prestations compensatoires qui pourront être majorées. Pour les divorces intervenus avant l’entrée en vigueur du nouveau système, la pension de réversion sera proratisée en fonction de la durée de chaque mariage, si les conjoints divorcés ne sont pas remariés au moment du décès de leur ancien époux.

Des règles communes pour la pénibilité et la fin des catégories actives. Les départs anticipés des régimes spéciaux et de la fonction publique, notamment ceux des emplois classés en "catégorie active" seront progressivement fermés. Le système universel garantira toutefois les départs anticipés à 60 ans pour les assurés ayant effectué une carrière longue, comme aujourd’hui.

En échange, le compte professionnel de prévention, qui permet d’acquérir jusqu’à deux années de départ anticipé à la suite de l’exposition à un risque professionnel, sera étendu aux fonctionnaires et aux régimes spéciaux. Le départ anticipé pour incapacité permanente leur sera également étendu. Afin de prendre en compte les spécificités de l’organisation du travail dans ces secteurs, une concertation sera ouverte sur l’aménagement du C2P en matière de seuil d’exposition aux facteurs de risque tels que le travail de nuit.

Des départs anticipés seront cependant conservés pour certaines fonctions régaliennes en raison de leur dangerosité, comme les policiers, ou les pompiers professionnels, qui auraient été exposés pendant au moins 27 ans dans des fonctions dangereuses (ou 17 ans de service pour les militaires). Là encore, des périodes de transition sont prévues pour l’extinction des départs anticipés.

L’INSTAURATION D’UNE RÈGLE D’OR

Un pilotage dans le respect d’une règle d’or… Une règle d’or d’équilibre sera instaurée pour garantir la pérennité de la trajectoire financière du système de retraite. Cette règle d’or devra garantir un solde cumulé positif ou nul par période de cinq années. En cas de déficit, le conseil d’administration de la future caisse nationale de retraite universelle, proposée par le haut-commissaire, devra prévoir l’apurement de ces déficits "sur un horizon temporel certain". Par ailleurs, les réserves accumulées doivent également permettre de "gérer les chocs démographiques", et répondre aux besoins de financements temporaires.

Permise notamment par la fixation d’âge d’équilibre. Néanmoins, le respect de l’âge d’équilibre devrait surtout passer dans le schéma proposé par Jean-Paul Delevoye par le nouvel âge du taux plein, fixé à 64 ans (lire sur AEF info). Plus l’espérance de vie progressera, plus il se décalera, ce qui signifie que quel que soit l’âge auquel les assurés partiront, le système restera équilibré. Si l’espérance de vie augmente d’un an, il faudra travailler huit mois de plus, et profiter de quatre mois de retraite supplémentaire, selon la règle du "deux tiers-un tiers" édictée en 2003. 

Avec un niveau de dépenses quasi stable par rapport à la trajectoire du COR (autour de 14 % du PIB) et une hypothèse de croissance de la productivité de 1,3 %, le haut-commissariat a prévu un taux de rendement du système de retraite de 5,5 % (100 euros cotisés rapporteraient 5,50 euros en pensions). Si ce rendement est une cible, il n’est pas garanti, et ne constitue donc pas l’outil central de pilotage du système.

Un système conçu pour être à l’équilibre en 2025. Comme l’a plusieurs fois répété le haut-commissaire, le système devra être à l’équilibre en 2025 au moment de la mise en place du nouveau dispositif. Les modalités pour y parvenir seront à l’ordre du jour des prochaines concertations entre les partenaires sociaux et le haut-commissaire. En effet, les dernières prévisions du COR montrent qu’à horizon 2025, en l’état des hypothèses actuelles de croissance et de l’évolution de la démographie, le système actuel connaîtrait un solde négatif compris entre 0,3 et 0,6 % du PIB à horizon 2025. 

LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME UNIVERSEL

Une gouvernance élargie. Une caisse nationale de retraite universelle sera créée pour la mise en place et la gestion opérationnelle du système universel. Pour exercer ces missions, le conseil d’administration pourra être composé de 13 représentants des assurés et de 13 représentants des employeurs et des indépendants. Dans le cadre de la trajectoire définie par le Parlement et le gouvernement, il pourra se prononcer sur le pilotage du système.

Le cadre du pilotage du système universel de retraite sera défini dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Une assemblée générale regroupera par ailleurs l’ensemble des assurés et des employeurs. Elle aura pour mission principale d’émettre un avis concernant le pilotage du système et la qualité du service rendu aux assurés. Un conseil citoyen fera chaque année des propositions au conseil d’administration et au gouvernement. Enfin, un comité d’expertise indépendant des retraites sera créé. Il sera chargé de l’analyse de la situation du système au regard des objectifs financiers et sociaux.

La fusion de la Cnav et de l’Agirc-Arrco programmée. Afin d’impulser les chantiers opérationnels nécessaires à la mise en œuvre du système universel, la caisse nationale sera installée comme entité préfiguratrice dès le vote de la loi en 2020. À compter du 1er janvier 2025, les missions de la caisse nationale deviendront celles d’un établissement public national sur un périmètre élargi. Dans ce cadre, l’établissement aura vocation à se substituer aux principales structures nationales gérant actuellement la retraite des assurés : la Cnav et la fédération Agirc-Arrco seront fusionnées au sein de la caisse nationale pour conforter la dimension universelle de la nouvelle organisation. L’Ircantec sera également intégré dans la caisse nationale, tout comme la CnavPL.

Une intégration financière de tous les régimes. L’intégration financière du régime universel sera effective au 1er janvier 2025, impliquant la fin des compensations démographiques et l’intégration au sein de la branche vieillesse de la sécurité sociale l’intégralité des dépenses de retraite, y compris celles de la fonction publique. Un travail préparatoire permettant d’initier ce processus sera nécessaire. D'ici 2025, il sera donc proposé de procéder à l’intégration des régimes en plusieurs vagues, en commençant par les régimes de base.

Des fonds dédiés aux dispositifs de solidarité et aux réserves. Un Fonds de solidarité vieillesse universel (FSVu), s’appliquant à l’ensemble des assurés sera créé, afin de prendre en charge l’attribution de points au titre des périodes d’interruptions d’activité subies (chômage, maladie, invalidité, etc.), les minima de retraite, les dispositifs de départs anticipés de droit commun (carrières longues, compte professionnel de prévention, etc.), les droits familiaux par l’intermédiaire d’un transfert de la branche famille. Il sera financé par des recettes fiscales.

Il est également proposé de créer un Fonds de réserve universel ayant pour mission de gérer les ressources "rigoureusement nécessaires à la couverture des engagements de retraite" qui lui seront affectées afin de contribuer à la pérennité et à l’équilibre financier du système universel de retraite, par la prise en charge des déséquilibres financiers susceptibles de résulter de chocs démographiques ou conjoncturels.

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